U 2016 2, Staatsanwaltschaft Graubünden

Abschussbewilligung Wölfe | übrige Polizei

Erwägungen (8 Absätze)

E. 1 Anfangs August 2011 wurde im Gebiet des Calanda-Ringelspitz-Massivs erstmals die Präsenz eines Wolfes nachgewiesen. Im Herbst 2011 gelang der Nachweis von zwei Tieren. Es handelte sich dabei um ein Wolfspaar. Im Jahr 2012 pflanzten sich die Wölfe erstmals fort, es wurden Jungtiere geboren und es bildete sich somit ein Rudel. Die Fortpflanzung des Ca- landarudels erfolgte von 2012 bis 2015 jährlich, wobei total rund 20 Jung- tiere geboren wurden. Die minimale Rudelgrösse in den letzten Wintern umfasste jeweils 8-10 Wölfe, welche ein Territorium von 150-220 km2 be- jagten. Das Calandarudel hat sich auch im Jahr 2015 fortgepflanzt. Drei Jungtiere des Jahrgangs 2015 konnten anhand von DNA nachgewiesen werden, ein viertes soll anhand der Bilder einer Fotofalle am Dorfrand von Vättis nachgewiesen sein.

E. 2 Die Sichtungen und das Verhalten der Wölfe im Streifgebiet wurden seit dem Jahr 2011 durch die Mitarbeiter der zuständigen Ämter in den Kan- tonen Graubünden und St. Gallen protokolliert und kategorisiert. In Ab- sprache mit dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) wurden anhand von Kri- terien, welche darauf abstellen, welche Scheu die Wölfe gegenüber dem Menschen zeigen, vier Kategorien von Wolfsverhalten entwickelt und im sog. "Wolfkonzept Schweiz" hinterlegt. Die Kategorien reichen von (1) unbedenkliches Verhalten über (2) auffälliges Verhalten und (3) uner- wünschtes Verhalten zu (4) problematisches Verhalten.

E. 3 Seit der ersten erfolgreichen Fortpflanzung der Wölfe im Jahr 2012 konn- te sukzessive eine zunehmende Habituation der Wölfe in der Kulturland- schaft rund um den Calanda beobachtet werden, insbesondere der Jung- tiere. Im Jahr 2014 wurde eine Zunahme auffälliger Verhaltensweisen der Wölfe festgestellt und ab 2015 eine deutliche Zunahme unerwünschter Verhaltensweisen in Kombination mit einzelnen als problematisch einge- stuften Verhaltensweisen.

- 3 - Der Zusammenzug der Bündner und St. Galler Protokolle zeigte per

18. November 2015 folgendes Bild:

E. 4 Aufgrund dieser Entwicklung ersuchte das Bau-, Verkehrs- und Forstde- partement Graubünden (BVFD) das BAFU mit Schreiben vom 24. No- vember 2015 um die Erteilung einer Bewilligung zur Regulierung des Wolfsbestandes im Calandagebiet. Am 7. Dezember 2015 erteilte das BAFU die Bewilligung zum Abschuss von zwei Jungwölfen des Calanda- rudels unter Abgabe von Empfehlungen hinsichtlich der zu erlassenden Verfügung.

E. 5 Am 21. Dezember 2015 erliess das BVFD die Abschussverfügung. Dem- nach wurden aus dem Wolfsrudel im Calandagebiet zwei Wölfe zum Ab- schuss freigegeben, wobei die Abschüsse auf Bündner Territorium durch die Jagdaufsichtsorgane des Amtes für Jagd und Fischerei zu erfolgen haben und mit dem Kanton St. Gallen zu koordinieren seien unter An- rechnung von Abschüssen des Kantons St. Gallen und widerrechtlichen Abschüssen an die Abschusszahl. Zudem wurden folgende Auflagen an- geordnet: - Es dürfen nicht zwei Wölfe gelichzeitig entfernt werden, sondern je- weils nur ein Wolf in seiner Rudelsituation, das heisst wenn zwei oder mehr Jungwölfe anwesend sind. - Es dürfen nur Wölfe in Siedlungsnähe erlegt werden. - Es dürfen keine Abschüsse zwischen 22:00 Uhr abends und 06:00 Uhr morgens erfolgen. - Nach dem Abschuss eines Wolfes ist das Verhalten der übrigen Wöl- fe im Rudel mit verstärkter Aufmerksamkeit zu beobachten und zu dokumentieren. Verhaltenskategorie 2011 2012 2013 2014 2015 Auffällig 0

E. 6 2

E. 13 Unerwünscht 0 0 2 4

E. 17 Problematisch 0 0 0 0 5

- 4 - 6. Die Abschussbewilligung wurde auf den 31. März 2016 befristet. Die Pu- blikation der Verfügung erfolgte im Kantonalen Amtsblatt Nr. 52/2015 vom

28. Dezember 2015 (S. 4497-4499). 7. Dagegen erhob der World Wide Fund for Nature Schweiz (WWF Schweiz) (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 7. Januar 2016 Be- schwerde. Darin stellte er folgende Rechtsbegehren: "1. Die Abschussverfügung vom 21. Dezember 2015 sei aufzuheben.

2. Unabhängig vom Verfahrensausgang in der Hauptsache (Rechtsbegehren 1) seien die Vor- instanz bzw. die zuständigen Behörden anzuweisen, dafür besorgt zu sein, dass:

- Luderplätze im Gebiet des Calandarudels verboten und nicht mehr unterhalten werden;

- Nachgeburten und Schlachtabfälle regelkonform entsorgt werden;

- Abfallsäcke erst am Abholtag ins Freie gestellt werden;

- Komposthaufen in sogenannten Thermokompostkübeln verwahrt werden;

- die genannten Massnahmen streng und in sehr kurzen regelmässigen Abständen (mindes- tens wöchentlich) kontrolliert und durchgesetzt werden.

3. Als mildere Massnahme als ein oder mehrere Abschüsse sei die Vergrämung anzuordnen, beispielsweise in Form einer Besenderung von Wölfen.

4. Für den Fall eines oder mehrerer Abschüsse sei anzuordnen, dass diese von einem vom Bund ausgewiesenen Wolfsexperten fachlich begleitet wird und die Wirksamkeit des Abschusses/der Abschüsse auf das Verhalten der übrigen Wölfe im Rudel in wissenschaftlicher Form detailliert untersucht wird.

5. Es sei über sämtliche Anträge zu entscheiden, auch wenn das aktuelle Rechtsschutzinteresse dahinfallen sollte. Es sei festzustellen, dass ein virtuelles Interesse genüge, da sich die Situati- on so oder ähnlich jederzeit wiederholen könnte.

6. Es sei dem Beschwerdeführer vollständige Akteneinsicht zu gewähren, insbesondere sei auch das Foto- und Filmmaterial zugänglich zu machen. Dem Beschwerdeführer sei Gelegenheit für eine Beschwerdeergänzung einzuräumen.

7. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei." Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, dass die angefochtene Verfügung die rechtlichen Vorgaben des Bundes nicht erfülle; so habe man im Vorfeld nicht alle zumutbaren präventiven Mass- nahmen ausgeschöpft, wie z.B. die konsequente Verhinderung einer An- lockung der Wölfe durch Futterquellen. Die Einschätzung und Kategorisie-

- 5 - rung des Wolfsverhaltens basiere zudem zu sehr auf den Wünschen und Vorstellungen der Menschen und gehe zu wenig auf die natürlichen und üblichen Verhaltensweisen der Wölfe ein; so würden zahlreiche Wolfsbe- gegnungen zu Ungunsten des Tieres überbewertet. Weiter würde der an- geordnete Wolfsabschuss dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit wi- dersprechen, drängten sich doch als mildere Massnahme Vergrämungs- aktionen auf. 8. Das BVFD (nachfolgend: Beschwerdegegner) beantragt in seiner Ver- nehmlassung vom 27. Januar 2016 die Abweisung der Beschwerde, so- weit darauf eingetreten werden könne, unter Kosten- und Entschädi- gungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Von Seiten des Kantons seien die zumutbaren Präventionsmassnahmen ergriffen worden, z.B. Ausscheidung von Rayons mit Verbot von Luderplätzen, regelmässige Aufforderung der Landwirte, Nachgeburten und Schlachtabfälle gesetzes- konform zu entsorgen, Information der Gemeinden und der Bevölkerung betreffend Abfallentsorgung etc. Der Kanton werde wie auch der Bund von der Organisation KORA fachlich und wissenschaftlich begleitet und unterstützt im Grossraubtiermanagement. Die Vergrämung von Wölfen habe nicht die erwünschte Wirkung gezeigt, weshalb die umstrittene Massnahme des Abschusses zulässig sei. 9. Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels (Replik vom 29. Februar 2016 und Duplik vom 31. März 2016) vertieften die Parteien ihre Standpunkte. 10. Am 15. März 2016 wurde in der Schinschlucht der Kadaver eines mut- masslich gewilderten Wolfes aufgefunden. Dieser Wolf wurde zum Ab- schusskontingent gerechnet, womit ab jenem Zeitpunkt nur noch ein Jungwolf für den Abschuss gemäss angefochtener Verfügung verblieb.

- 6 - Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie auf die angefochtene Bewilligung wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Anfechtungsobjekt ist die Abschussverfügung des Beschwerdegegners vom 21. Dezember 2015, im Amtsblatt publiziert am 28. Dezember 2015. Der Beschwerdeführer ist eine nach Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) beschwerdeberechtigte Or- ganisation (Art. 1 und Anhang Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes be- schwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]), weshalb er zur Erhebung vorliegender Beschwerde grundsätzlich befugt ist. Die formgerechte Beschwerde wurde unter Berücksichtigung der Gerichts- ferien fristgerecht eingereicht. Nachdem die Abschussbewilligung am

31. März 2016 abgelaufen ist, stellt sich die Frage, ob ein virtuelles Rechtschutzinteresse an deren Anfechtung besteht. Dies ist der Fall, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse be- steht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Ein- zelfall kaum je möglich wäre (BGE 121 I 279 E.1 m.H.). Im Rahmen einer allfälligen neuen Abschussbewilligung im Jahr 2016, welche längstens bis am 31. März 2017 gelten würde (vgl. Art. 4bis Abs. 4 Verordnung über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel [JSV; SR 922.01]), wäre eine rechtzeitige gerichtliche Klärung durch das Verwal- tungsgericht zumindest fraglich und durch das Bundesgericht kaum mög- lich. Damit ist mit hinreichender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass sich die aufgeworfene Streitfrage tatsächlich unter den gleichen oder

- 7 - ähnlichen Umständen wieder stellen wird, wobei eine rechtzeitige verfas- sungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre. Aus- serdem kann man die Frage wohl als Grundsatzfrage bezeichnen, wes- halb auch ein öffentliches Interesse an deren Beantwortung gegeben ist. Somit ist das Erfordernis des virtuellen Rechtsschutzinteresses gegeben, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist. b/aa) Vorab ist zu beurteilen, auf welche einzelnen Rechtsbegehren einzutreten ist. In erster Linie ist hier zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung rechtmässig ist. Die in Rechtsbegehren 2 des Beschwerdeführers aufge- listeten Massnahmen betreffen demgegenüber künftige Anordnungen, welche zudem einerseits verschiedene Verwaltungsebenen (Kanton, Ge- meinden) und andererseits organisatorische und administrative Belange betreffen, in welche sich das Gericht nicht präventiv einzumischen hat. Auf Rechtsbegehren 2 ist somit nicht einzutreten. Rechtsbegehren 3 des Beschwerdeführers ist in Rechtsbegehren 1 (Überprüfung der Rechtmäs- sigkeit der angefochtenen Verfügung) enthalten; ihm kommt somit keine eigenständige Bedeutung zu. Das Monitoring, welches im Rechtsbegeh- ren 4 des Beschwerdeführers verlangt wird, existiert bereits und wird durch das KORA (als wissenschaftliche Fachstelle für Raubtierökologie und Wildtiermanagement), welche vom BAFU für die wildtierbiologische Beratung und Unterstützung des Bundes und der Kantone im Bereich des Grossraubtiermanagements mandatiert ist, begleitet, weshalb sich dessen Abhandlung erübrigt. Das Rechtsbegehren 5 ist in Rechtsbegehren 1 ent- halten und im Übrigen wurde ein virtuelles Interesse bejaht (vgl. oben E.1a). b/bb) Im Rahmen vom Rechtsbegehren 6 macht der Beschwerdeführer geltend, ihm sei nicht volle Akteneinsicht gewährt worden. Weiter sei die Verfü- gung des BAFU nicht eröffnet worden, weshalb er sich dagegen nicht hät- te wehren können. Was die Akteneinsicht betrifft, so legt der Beschwer-

- 8 - degegner plausibel dar, alle für die vorliegende Beschwerde relevanten Akten herausgegeben zu haben, und zwar unter deren Erläuterung be- reits im Vorfeld der angefochtenen Verfügung und durch deren Ver- vollständigung im Rahmen der Vernehmlassung (vgl. Vernehmlassung unter Ziff. V.2. auf S. 4). So ist etwa am Umstand, dass der Film aus Bar- gis sich im Privatbesitz des betreffenden Wildhüters befindet, nicht zu zweifeln, beginnt der Rapport doch mit dem Worten "Meine Familie und ich verbrachten eine Ferienwoche in unserer Hütte in Bargis …". Des Weiteren ist bezüglich der zusätzlich zur Edition verlangten Unterlagen betreffend die Abklärungen der Meldungen, den Bericht über die Darle- gung der Entscheidungsfällungen über den Erfahrungsbericht der KORA zum Thema Wolf-Mensch-Begegnungen sowie die Nachweise über die erfolglose Vergrämungsaktion durch die Besenderung eines Jungwolfes festzuhalten, dass diese, falls überhaupt vorhanden wären, nicht zwin- gend vom Akteneinsichtsrecht umfasst würden, zumal es sich dabei um verwaltungsinterne Dokumente handelte, die nicht freigegeben werden müssten, jedenfalls solange nicht in massgeblicher Weise darauf abge- stellt wird. Vor diesem Hintergrund gibt es keinen Grund, an der korrekten und umfassenden Gewährung der Akteneinsicht zu zweifeln. Das Rechtsbegehren 6 ist somit diesbezüglich abzuweisen. In Bezug auf die weitere formelle Rüge der Gehörsverletzung, wonach die zustimmende Beantwortung des Abschussgesuchs des Kantons Graubünden durch das BAFU nicht eröffnet worden sei, gilt es festzuhalten, dass es nirgends vorgesehen ist, die Beantwortung des Gesuchs gemäss Art. 12 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säuge- tiere und Vögel (JSG; SR 922.0) i.V.m. Art. 4 Abs. 1 JSV Naturschutzor- ganisationen wie dem Beschwerdeführer eröffnen zu müssen. Das wäre auch nicht sinnvoll, können sich diese und andere Betroffene doch gegen den kantonalen Entscheid wehren. Die Verfügung des BAFU ist hier oh- nehin nicht Verfahrensgegenstand, weshalb auf die Rüge ebenfalls nicht einzutreten ist.

- 9 - Materiell zu behandeln sind somit die Rechtsbegehren 1 (Aufhebung der angefochtenen Verfügung) und 7 (Kostenfolge). Auf die Übrigen Rechts- begehren wird – soweit sie nicht im Rechtsbegehren 1 enthalten sind – nicht eingetreten bzw. erfolgt eine Abweisung (Akteneinsicht).

2. a) Der Beschwerdeführer macht zunächst zahlreiche fehlerhafte Sachver- haltsfeststellungen im gemeinsamen Protokoll GR/SG bezüglich uner- wünschtem und problematischem Verhalten der Wölfe im Calandarudel 2014-2015, Stand 23. November 2015 (nachfolgend: Wolfprotokoll) (Bei- lage 11 BG bzw. 2 BF) geltend, d.h. ungenügende Protokollierung, fehler- hafte Einschätzung einzelner Fälle und eine übermässig menschbezoge- ne Einschätztabelle. Namentlich wird ausgeführt, dass in zahlreichen Fäl- len der protokollierten Wolfssichtungen eine Futterquelle mit im Spiel ge- wesen sein muss, weshalb man dabei nicht auf ein unnatürliches, zu we- nig scheues und mithin problematisches Verhalten der Wölfe schliessen könne. Die protokollierten Begegnungen würden massiv überbewertet. Der Begriff "Siedlung" werde zu grosszügig angewendet. Wölfe in der Nähe von Siedlungen und Verkehrswegen seien zudem nichts Unge- wöhnliches und stellten auch keine Gefahr dar. b) Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im Beschwerdever- fahren erstreckt sich gemäss Art. 51 Abs. 1 des Gesetzes über die Ver- waltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) auf Rechtsverletzungen einsch- liesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie auf un- richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachver- halts. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene Ent- scheid zweckmässig oder angemessen sei. Das bedeutet, dass das Ver- waltungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz setzen kann, sondern Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren hat, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung

- 10 - als zweckmässiger oder angemessener erschiene. Zu beachten ist in die- sem Zusammenhang die besondere Stellung von kantonalen Fachstellen. Wie das Bundesgericht entschieden hat, kommt z.B. den Beurteilungsbe- richten des Amts für Natur und Umwelt (ANU) zur Umweltverträglichkeit grosses Gewicht zu. Auch wenn der entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht, entspricht es dem Sinne des Beizugs einer Fachstelle als sachkundiger Spezialbehörde, dass nur aus triftigen Grün- den vom Ergebnis der Begutachtung abzuweichen ist. Dies trifft nament- lich auch für die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (vgl. BGE 119 Ib 254 E.8a). c) Aufgrund der hier oben zitierten Rechtsprechung ist bezüglich der Sach- verhaltsfeststellungen (v.a. im Wolfprotokoll) der Fachstellen und der Ein- schätzung und Empfehlung bzw. Zustimmung des BAFU im Rahmen der Beurteilung der Voraussetzungen der Abschussbewilligung, die Kognition des Verwaltungsgerichts grundsätzlich eingeschränkt. Hier bestehen kei- ne triftigen Gründe, an der Protokollierung und deren Methodik sowie der fallbezogenen Einschätzung der festgestellten Ereignisse zu zweifeln, selbst wenn dem Amt für Jagd und Fischerei und den anderen Fachstel- len nicht dieselbe Rolle des Gutachters wie dem ANU beim Umweltver- träglichkeitsbericht zukommt. Den entsprechenden Rügen kann somit nicht gefolgt werden.

3. a) Gemäss Art. 12 Abs. 4 JSG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 lit. d JSV können die Kantone mit vorheriger Zustimmung des Bundes befristet Massnahmen zur Regulierung von Beständen geschützter Tierarten treffen, wenn Tiere einer bestimmten Art trotz zumutbarer Massnahmen zur Schadenver- hütung Menschen erheblich gefährden. Gemäss eidgenössischem Jagd- gesetz gehört der Wolf zu den geschützten Arten (Art. 7 Abs. 1 JSG i.V.m. Art. 2 und 5 e contrario JSG). Ein Abschuss von Wölfen ist nur zulässig aus einem Wolfsrudel, das sich im Jahr, in dem die Regulierung

- 11 - erfolgt, erfolgreich fortgepflanzt hat. Dabei darf eine Anzahl Wölfe, welche die Hälfte der im betreffenden Jahr geborenen Jungtiere nicht übersteigt, abgeschossen werden (Art. 4bis Abs. 1 JSV). Eine Regulierung infolge er- heblicher Gefährdung von Menschen ist zulässig, wenn sich Wölfe aus einem Rudel aus eigenem Antrieb regelmässig innerhalb oder in unmittel- barer Nähe von Siedlungen aufhalten und sich dabei gegenüber Men- schen zu wenig scheu oder aggressiv zeigen (Art. 4bis Abs. 3 JSV). b) Die Grundvoraussetzung für eine Regulierung, nämlich dass die Wölfe ein Rudel bilden und sich im laufenden Jahr erfolgreich fortgepflanzt haben (Art. 4bis Abs. 1 JSV) ist hier ohne weiteres gegeben. Im Übrigen ist im Rahmen eines virtuellen Interesses nicht weiter von Belang, wie viele Jungtiere im Rudel aktuell vorhanden sind. Jedenfalls erübrigt sich die Beantwortung der Frage, ob im Jahr 2015 drei oder vier Welpen zur Welt kamen, nachdem der am 15. März 2016 gefundene, mutmasslich gewil- derte Wolf zum Abschusskontingent gerechnet wurde. c) Zu prüfen ist sodann, ob die Zunahme von auffälligem, unerwünschtem und problematischem Wolfsverhalten (vgl. dazu die Tabelle in Ziff. 3 des Sachverhalts auf S. 3 dieses Urteils) einer erheblichen Gefährdung von Menschen i.S. der oben zitierten Bestimmungen gleichzusetzen ist. Nachvollziehbar erscheint – auch angesichts der diesbezüglich einge- schränkten Kognitionsbefugnis des Verwaltungsgerichts – insbesondere, dass die zuständigen Behörden aufgrund der Ereignis-Entwicklungs- tabelle, aus welcher eine deutliche Zunahme unerwünschten und proble- matischen Wolfsverhaltens hervorgeht, eine "erhebliche Gefährdung" ab- leiten und darauf abstellen. Hinzu kommt, dass das (zunehmend) wenig scheue Verhalten der Tiere gegenüber Menschen in Fachkreisen als Be- ginn einer ungünstigen Entwicklung angesehen wird (vgl. Erläuternder Bericht des BAFU zur Änderung der JSV vom 1. Juli 2015 [nachfolgend: erläuternder Bericht], Beilage 15 BG, S. 5 unten). Unter Beachtung des

- 12 - Grundsatzes der Prävention (Gefahrensatz) erscheint die Annahme einer erheblichen Gefährdung von Menschen aufgrund der Häufung der als problematisch eingestuften Fälle als plausibel. Dies steht auch im Ein- klang mit dem erläuternden Bericht (a.a.O.), in dem die erhebliche Ge- fährdung von Menschen i.S.v. Art. 4bis Abs. 3 JSV mit der fehlende Scheu des Wolfes vor dem Menschen oder seiner Hunde als Beginn einer un- günstigen Entwicklung gleichgestellt wird, wobei es auf sicheres Wissen, ob und wenn ja, wann ein solch wenig scheues Verhalten zu einer direk- ten Gefährdung des Menschen führen wird, nicht ankommen kann.

4. a) Weiter stellt sich die Frage, ob die in Art. 4 Abs. 1 lit. d JSV verlangten zumutbaren Massnahmen zur Schadenverhütung ausgeschöpft wurden. Damit ist hier im Sinne einer Verhältnismässigkeitsprüfung zu überprüfen, ob vor dem Abschuss nicht mildere Massnahmen, z.B. klassische Ver- grämungsaktionen oder solche im Rahmen einer Besenderung mit vor- gängiger Betäubung, hätten angeordnet werden müssen. b) Die gesetzliche Grundlage für die Anordnung schadenverhütender Mass- nahmen zur Beeinflussung der Verhaltensweise der Wölfe ist mit Art. 12 Abs. 4 JSG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 lit. d und Art. 4bis Abs. 3 JSV offensichtlich gegeben. Das grundsätzlich gegebene öffentliche Interesse findet eine Kollision zwischen dem öffentlichen Interesse an der Wiederansiedlung gefährdeter Tierarten und dem entgegenstehenden Grundrecht von Priva- ten auf Schutz der persönlichen Integrität statt, wobei Letzteres klar überwiegt. Im Folgenden sind hinsichtlich des Abschusses die Aspekte der Geeignetheit, der Erforderlichkeit und schliesslich der Zweck-Mittel- Relation näher zu untersuchen. c) Die angeordnete Abschussbewilligung bezweckt eine Verhaltensände- rung der Wölfe im Calandagebiet zu erreichen, d.h. eine Eindämmung der durch das Rudel immer häufiger an den Tag gelegten unerwünschten

- 13 - bzw. problematischen Verhaltensweisen. Umstritten ist zunächst bereits die Frage, ob der Abschuss geeignet ist, das Wolfsverhalten im ge- wünschten Sinne zu ändern bzw. überhaupt zu beeinflussen. Der Be- schwerdeführer bringt vor, dass die geplanten Abschüsse wissenschaft- lich ungenügend begleitet seien, sodass nicht objektiv aufgezeigt werden könne, ob die erwünschte Wirkung nach den Abschüssen tatsächlich ein- trete. Der Beschwerdegegner beruft sich auf die Einschätzung der Fach- stelle KORA. Demnach genüge es, das Verhalten der übrigen Wölfe des Rudels nach dem Abschuss zu beobachten, zu protokollieren und durch das KORA beurteilen zu lassen. Die Einschätzung der Fachstelle er- scheint plausibel, weshalb bei der soeben erwähnten Vorgehensweise die vom Beschwerdeführer gerügte ungenügende wissenschaftliche Beglei- tung nicht zu erkennen ist. d) Weiter ist unter dem Aspekt der Erforderlichkeit die Frage zu klären, ob der Beschwerdegegner zu Recht gleich um eine Abschussbewilligung er- suchte anstatt der erkannten Gefahr mit anderen milderen Mitteln entge- genzuwirken. Der Beschwerdeführer argumentiert, dass die Besenderung von Wölfen eine wirkungsvolle Vergrämung darstelle. Vor dem Abschuss seien weitere Besenderungs-/Vergrämungsaktionen durchzuführen. Der Beschwerdegegner hingegen rechtfertigt sein Vorgehen mit der erfolglo- sen Vergrämungsaktion vom 4. März 2015 im Gebiet Rüttenen, Felsberg, als ein junger Wolf betäubt und mit einem Halsbandsender ausgerüstet wurde; obschon das Tier dann besagten Hof künftig umgangen habe, hielt dieser Eingriff den Wolf nicht davon ab, sich ab dem Sommer 2015 an- dernorts in die Nähe von Menschen und Siedlungen zu begeben. Die Er- fahrung in den Kantonen Graubünden und St. Gallen aber auch internati- onal zeige, dass Vergrämungsmassnahmen hinsichtlich des Wolfsverhal- tens der gewünschte Erfolg nicht beschieden sei. Vergrämungsaktionen seien demnach keine zielführenden Massnahmen, um das Verhalten von Wölfen gegenüber dem Menschen zu ändern. Ebenso stellte sich das

- 14 - BAFU in seiner Zustimmungsverfügung vom 7. Dezember 2015 auf den Standpunkt, dass, obwohl Vergrämungsaktionen zuerst überlegt worden seien, in der Realität aber keine solchen haben durchführt werden kön- nen, da sich die Wildhüter in der Praxis bei Meldungen aus der Bevölke- rung nie rechtzeitig am richtigen Ort haben einfinden können. Das streitberufene Gericht ist der Ansicht, dass sich die involvierten Behörden in dieser Frage intransparent und bis zu einem gewissen Grad widersprüchlich verhalten: So ist zwar mit dem Beschwerdegegner festzustellen, dass betreffend Luderplätze, Entsorgung von Nachgeburten, Schlachtabfällen und Abfall bereits Massnahmen umgesetzt worden sind, um eine Anlockung der Wölfe ins menschliche Siedlungsgebiet möglichst zu unterbinden. Des- halb ist wohl anzunehmen, dass nur Besenderungs- und Vergrämungsak- tionen als mildere Massnahmen in Frage kommen. Sodann liegt es – die Bewilligung des BAFU vorausgesetzt – im pflichtgemässen Ermessen des Beschwerdegegners, ob im konkreten Fall vor einem Abschuss andere, milderen Massnahmen zur Zielerreichung ergriffen werden müssen. Indes ist der Beschwerdegegner bei der Wahl der einschneidenderen Massnahme nicht gänzlich frei, sondern es sind hierfür sachliche und nachvollziehbare Gründe aufzuzeigen. Genau diese Gründe fehlen aber in der angefochtenen Verfügung und wurden auch im laufenden Be- schwerdeverfahren nicht erläutert, wie nachfolgend aufgezeigt wird. So wird am 28. August 2015 im Rahmen des Projekts "Verhalten Jung- wölfe", an welchem neben den Kantonen Graubünden und St. Gallen das BAFU und KORA teilnahmen, beschlossen, im Herbst 2015 Vergrämun- gen/Besenderungen durchzuführen; für die Vergrämung sollten neben der Wildhut vier bis fünf zusätzliche Personen in den betroffenen Siedlungs-

- 15 - gebieten ausgebildet und ausgerüstet werden, um den Nachteil der lan- gen Reaktionszeit durch die Wildhut auszugleichen (vgl. entsprechende Aktennotiz, Beilage 14 BG, S. 3). Ob die Umsetzung dieser beschlosse- nen Massnahme überhaupt in Angriff genommen wurde oder nach Beginn erfolglos wieder abgebrochen wurde, wird vom Beschwerdegegner weder in der angefochtenen Verfügung noch in den Rechtsschriften angespro- chen, geschweige denn hinreichend begründet. Im Gegenteil, führt er doch in seiner Vernehmlassung an, dass weitere Besenderungen vorge- sehen seien, um Vergrämungsaktionen durchzuführen und deren Wirkung zu ermitteln. Somit bleibt es völlig im Dunkeln, weshalb der Beschwerde- führer am 24. November 2015 direkt um eine Abschussbewilligung beim BAFU nachsuchte. Aufgrund der Aktenlage ist nämlich nicht nachzuvoll- ziehen, weshalb die in der oben erwähnten Sitzung vom 28. August 2015 beschlossenen sowie die in der Vernehmlassung angetönten (milderen) Besenderungs- und Vergrämungsmassnahmen nicht ausgeführt und aus- gewertet wurden bzw. weshalb man erstere noch vor deren Ausführung und Auswertung doch nicht als erfolgsversprechend eingestuft hatte. Da- mit hat es der Beschwerdegegner unterlassen, eine nachvollziehbare Be- gründung beizubringen, weshalb vor dem angeordneten Abschuss nicht milderen Massnahmen umgesetzt wurden, obschon man solche zuvor ins Auge fasste. Die Erforderlichkeit des umstrittenen Abschusses ist somit seitens des Beschwerdegegners nicht nachgewiesen. Mit anderen Worten gelingt es dem Beschwerdegegner nicht, darzulegen, dass der mit der verfügten Abschussbewilligung verfolgte Zweck nicht mehr oder weniger gleichwertig durch weniger einschneidende, mildere Massnahmen, insbesondere etwa durch Besenderungs- oder Vergrä- mungsaktionen, hätte erreicht werden können. So fehlen plausible Er- klärungen dafür, weshalb die von den zuständigen Behörden beschlosse- nen und für den Herbst 2015 vorgesehenen Vergrämungsaktionen nicht durchgeführt wurden oder allenfalls nicht durchgeführt werden konnten.

- 16 - Auch eine mögliche Argumentation, Vergrämungen seien kaum durch- führbar, weil die Tiere, welche in Siedlungsnähe eine problematische Verhaltensweise an den Tag legten, längst wieder abgezogen seien, bis der Wildhüter eintreffe, würde aus zwei Gründen nicht einzuleuchten ver- mögen: So bliebe zum einen die Frage unbeantwortet, weshalb man nicht zusätzliche Personen, welche vor Ort lebten und ausserhalb der Wildhut stehen, hinsichtlich Vergrämungen ausbildete und ausrüstete; zum ande- ren bliebe festzustellen, dass sich der geplante Abschuss eines Jung- wolfes in Siedlungsnähe unter Einhaltung der zahlreichen Auflagen noch schwieriger gestalten würde als die geplante Vergrämung. Die Wahl der schwerwiegenderen Massnahme ist somit mangels Begründung nicht nachvollziehbar; damit aber wird die Erforderlichkeit der angeordneten Massnahme nicht aufgezeigt, was den Grundsatz der Verhältnismässig- keit verletzt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt somit gutzuheissen und das Gericht stellt fest, dass die zuständige Behörde im Rahmen des Erlasses einer erneuten Abschussverfügung zwecks Verhaltensregulierung der Wölfe neben der Geeignetheit eines Abschusses und der Zweck-Mittel-Relation insbesondere dessen Erforderlichkeit hinreichend darzulegen hat, z.B. in- dem sie ausführt, welche milderen Massnahmen ausgeschöpft wurden resp. warum diese vor dem Abschuss keine Berücksichtigung finden soll- ten. 5. Der Beschwerdeführer ist mit seinem Hauptantrag durchgedrungen. Auf die übrigen Anträge wurde indessen nicht eingetreten bzw. einer wurde abgewiesen. Bei diesem Ausgang rechtfertigt es sich deshalb, die Verfah- renskosten von Fr. 1'500.-- zu einem Drittel dem Beschwerdeführer und zu zwei Dritteln dem Beschwerdegegner aufzulasten (Art. 73 VRG). Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer wird praxisgemäss keine Parteientschädigung zugesprochen.

- 17 - Demnach erkennt das Gericht:

Dispositiv

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen soweit darauf eingetreten werden kann.
Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 356.-- zusammen Fr. 1'856.-- gehen zu zwei Dritteln zu Lasten des Bau-, Verkehrs- und Forstdeparte- ments Graubünden und zu einem Drittel zu Lasten des World Wide Fund for Nature Schweiz (WWF) und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
[Rechtsmittelbelehrung]
[Mitteilungen]

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 16 2

1. Kammer Vorsitz Audétat Richter Racioppi, Stecher Aktuar Paganini URTEIL vom 6. Juni 2016 in der Streitsache World Wide Fund for Nature Schweiz (WWF), Beschwerdeführer gegen Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement Graubünden, Beschwerdegegner betreffend Abschussbewilligung Wölfe

- 2 - 1. Anfangs August 2011 wurde im Gebiet des Calanda-Ringelspitz-Massivs erstmals die Präsenz eines Wolfes nachgewiesen. Im Herbst 2011 gelang der Nachweis von zwei Tieren. Es handelte sich dabei um ein Wolfspaar. Im Jahr 2012 pflanzten sich die Wölfe erstmals fort, es wurden Jungtiere geboren und es bildete sich somit ein Rudel. Die Fortpflanzung des Ca- landarudels erfolgte von 2012 bis 2015 jährlich, wobei total rund 20 Jung- tiere geboren wurden. Die minimale Rudelgrösse in den letzten Wintern umfasste jeweils 8-10 Wölfe, welche ein Territorium von 150-220 km2 be- jagten. Das Calandarudel hat sich auch im Jahr 2015 fortgepflanzt. Drei Jungtiere des Jahrgangs 2015 konnten anhand von DNA nachgewiesen werden, ein viertes soll anhand der Bilder einer Fotofalle am Dorfrand von Vättis nachgewiesen sein. 2. Die Sichtungen und das Verhalten der Wölfe im Streifgebiet wurden seit dem Jahr 2011 durch die Mitarbeiter der zuständigen Ämter in den Kan- tonen Graubünden und St. Gallen protokolliert und kategorisiert. In Ab- sprache mit dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) wurden anhand von Kri- terien, welche darauf abstellen, welche Scheu die Wölfe gegenüber dem Menschen zeigen, vier Kategorien von Wolfsverhalten entwickelt und im sog. "Wolfkonzept Schweiz" hinterlegt. Die Kategorien reichen von (1) unbedenkliches Verhalten über (2) auffälliges Verhalten und (3) uner- wünschtes Verhalten zu (4) problematisches Verhalten. 3. Seit der ersten erfolgreichen Fortpflanzung der Wölfe im Jahr 2012 konn- te sukzessive eine zunehmende Habituation der Wölfe in der Kulturland- schaft rund um den Calanda beobachtet werden, insbesondere der Jung- tiere. Im Jahr 2014 wurde eine Zunahme auffälliger Verhaltensweisen der Wölfe festgestellt und ab 2015 eine deutliche Zunahme unerwünschter Verhaltensweisen in Kombination mit einzelnen als problematisch einge- stuften Verhaltensweisen.

- 3 - Der Zusammenzug der Bündner und St. Galler Protokolle zeigte per

18. November 2015 folgendes Bild: 4. Aufgrund dieser Entwicklung ersuchte das Bau-, Verkehrs- und Forstde- partement Graubünden (BVFD) das BAFU mit Schreiben vom 24. No- vember 2015 um die Erteilung einer Bewilligung zur Regulierung des Wolfsbestandes im Calandagebiet. Am 7. Dezember 2015 erteilte das BAFU die Bewilligung zum Abschuss von zwei Jungwölfen des Calanda- rudels unter Abgabe von Empfehlungen hinsichtlich der zu erlassenden Verfügung. 5. Am 21. Dezember 2015 erliess das BVFD die Abschussverfügung. Dem- nach wurden aus dem Wolfsrudel im Calandagebiet zwei Wölfe zum Ab- schuss freigegeben, wobei die Abschüsse auf Bündner Territorium durch die Jagdaufsichtsorgane des Amtes für Jagd und Fischerei zu erfolgen haben und mit dem Kanton St. Gallen zu koordinieren seien unter An- rechnung von Abschüssen des Kantons St. Gallen und widerrechtlichen Abschüssen an die Abschusszahl. Zudem wurden folgende Auflagen an- geordnet: - Es dürfen nicht zwei Wölfe gelichzeitig entfernt werden, sondern je- weils nur ein Wolf in seiner Rudelsituation, das heisst wenn zwei oder mehr Jungwölfe anwesend sind. - Es dürfen nur Wölfe in Siedlungsnähe erlegt werden. - Es dürfen keine Abschüsse zwischen 22:00 Uhr abends und 06:00 Uhr morgens erfolgen. - Nach dem Abschuss eines Wolfes ist das Verhalten der übrigen Wöl- fe im Rudel mit verstärkter Aufmerksamkeit zu beobachten und zu dokumentieren. Verhaltenskategorie 2011 2012 2013 2014 2015 Auffällig 0 6 2 11 13 Unerwünscht 0 0 2 4 17 Problematisch 0 0 0 0 5

- 4 - 6. Die Abschussbewilligung wurde auf den 31. März 2016 befristet. Die Pu- blikation der Verfügung erfolgte im Kantonalen Amtsblatt Nr. 52/2015 vom

2. Unabhängig vom Verfahrensausgang in der Hauptsache (Rechtsbegehren 1) seien die Vor- instanz bzw. die zuständigen Behörden anzuweisen, dafür besorgt zu sein, dass:

- Luderplätze im Gebiet des Calandarudels verboten und nicht mehr unterhalten werden;

- Nachgeburten und Schlachtabfälle regelkonform entsorgt werden;

- Abfallsäcke erst am Abholtag ins Freie gestellt werden;

- Komposthaufen in sogenannten Thermokompostkübeln verwahrt werden;

- die genannten Massnahmen streng und in sehr kurzen regelmässigen Abständen (mindes- tens wöchentlich) kontrolliert und durchgesetzt werden.

3. Als mildere Massnahme als ein oder mehrere Abschüsse sei die Vergrämung anzuordnen, beispielsweise in Form einer Besenderung von Wölfen.

- 17 - Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 356.-- zusammen Fr. 1'856.-- gehen zu zwei Dritteln zu Lasten des Bau-, Verkehrs- und Forstdeparte- ments Graubünden und zu einem Drittel zu Lasten des World Wide Fund for Nature Schweiz (WWF) und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]